Procedimiento
legislativo en
El
Poder Legislativo mexicano, encarnado en la figura del Congreso General, es el
órgano responsable, a través del procedimiento legislativo, de producir las
normas legales que expresan la voluntad del pueblo mexicano y que se
constituyen, en razón de su origen y procedimiento de elaboración, en las
normas primordiales del ordenamiento jurídico mexicano, únicamente sometidas a
la Constitución.
En
el derecho mexicano, y siguiendo al maestro Eduardo García Máynez, es frecuente
distinguir seis etapas típicas de elaboración de la ley, a saber:
a)
Iniciativa,
b)
Discusión,
c)
Aprobación,
d)
Sanción,
e)
Publicación,
f)
Iniciación de la vigencia.
Otros
autores, suelen reducirlas a cinco etapas, excluyendo del procedimiento a la
sanción e iniciación de la vigencia y agregando la de promulgación.
Se
acepte una u otra clasificación, por nuestra parte y con la mirada puesta en
nuestra Constitución, proponemos tres fases perfectamente delimitadas que
conforman el llamado procedimiento legislativo, a saber:
1) Fase de iniciativa;
2)
Fase de discusión y aprobación por las Cámaras; y
3)
Fase integradora de la eficacia.
1)
Fase de iniciativa.
Este primer momento del
procedimiento legislativo se encuentra regulado por los artículos 71 y 122,
base primera, fracción V, inciso ñ), constitucionales, así como por el 55 del
Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos
(en adelante RICG). De esta manera, el derecho de hacer propuestas o presentar
proyectos de ley está reconocido por la propia Constitución mexicana, la cual
indica de manera muy clara quiénes son los titulares en exclusiva de esta
potestad. Señalando tales artículos al:
Presidente
de la República como facultado para ejercer el derecho de iniciativa. De esta
manera, el Presidente de la República puede presentar cualquier tipo de
iniciativa de ley o decreto; pero de manera exclusiva le corresponderá
presentar las iniciativas de:
La
Ley de Ingresos,
El
Presupuesto de Egresos de la Federación, y
La
Cuenta Pública.
Con
base en la normativa antes citada, también los miembros de una y otra Cámara,
es decir, los diputados y los senadores, son titulares de la iniciativa
legislativa. Los legisladores pueden presentar proyectos de ley o decreto sin
más restricciones que respetar las materias reservadas al Presidente de la
República. No se exige, incluso, que el proyecto de ley o decreto sea suscrito
por un número determinado de legisladores. En este sentido es válido pensar en
que la iniciativa legislativa pueda ejercitarse individualmente por cada uno de
los parlamentarios y también presentarse proyectos de manera conjunta.
Finalmente,
los citados artículos 71 constitucional y 55 del RICG en su fracción tercera,
otorgan, asimismo, este derecho a las legislaturas de los estados y a la
Asamblea Legislativa del Distrito Federal por la vía del artículo 122, base
primera, fracción V, inciso ñ), para presentar iniciativas en materias
relativas al Distrito Federal ante el Congreso de la Unión.
Todos
los proyectos de ley o decreto pueden presentarse indistintamente en cualquiera
de las cámaras, a elección de el o de los proponentes, los cuales pasarán de
inmediato a comisión. Pero esta regla general encuentra dos excepciones, a
saber:
Los
proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones e impuestos; o bien
Sobre
reclutamiento de tropas, los cuales, por mandato constitucional (artículo 72
inciso h), deberán discutirse primero en la Cámara de Diputados.
Para
conocer de las incitativas de ley o decreto es necesario, con fundamento en el
artículo 63 constitucional, que se integre el quórum necesario, es decir deben
estar presentes la mitad más uno de los miembros de las cámaras. Finalmente hay
que señalar que nuestra propia Norma Fundamental establece que si el proyecto
de ley ha sido rechazado por la cámara de origen, el mismo no podrá presentarse
en las sesiones de ese año (artículo 72, inciso g).
2)
Fase de discusión y aprobación.
Una vez presentado el proyecto de ley o decreto por alguno de
los titulares de la iniciativa legislativa, se da inicio a la etapa de
discusión y aprobación del proyecto de ley o decreto; en este periodo del
procedimiento legislativo ordinario se pretende fijar definitivamente el contenido
de la ley. Esta fase está regulada por los artículos 72 de la Constitución y
del 95 al 134 de RICG.
Recibido
el proyecto por una de las cámaras, el presidente de la misma lo turnará a la
comisión a la que corresponda el estudio en razón de la materia que entrañe la
iniciativa legislativa, misma que será publicada en la Gaceta Parlamentaria. De esta
manera, la Cámara que ha recibido la iniciativa se constituye en la Cámara de
Origen, quedando a su colegisladora la función de Cámara Revisora.
Este
es el momento en el que las comisiones legislativas desplegarán sus trabajos y
harán uso de todas sus facultades para solicitar documentos y mantener
conferencias con Secretarios de Despacho, Jefes de Departamento, etcétera, a
fin de presentar un dictamen de los negocios de su competencia.
Todo
dictamen de comisión deberá contener una parte expositiva de las razones en que
se funde y concluir con proposiciones claras y sencillas que puedan sujetarse a
votación. Para que haya dictamen, éste deberá presentarse firmado por la
mayoría de los individuos que componen la Comisión. Si alguno o algunos no
están de acuerdo con la mayoría, podrán presentar su voto particular por
escrito.
Una
vez que los dictámenes estén firmados por la mayoría de los miembros de la Comisión
encargada del asunto, se publicarán junto con los votos particulares, si los
hubiera, a más tardar cuarenta y ocho horas antes del inicio de la sesión en
que serán puestos a discusión y votación. A los dictámenes publicados de esta
manera, podrá dispensarse la lectura, previa consulta al Pleno en votación
económica.
Los
dictámenes en su totalidad estarán sujetos a discusión en lo general, pero en
lo particular sólo se discutirán los artículos reservados.
En
relación con las discusiones en general de un dictamen de ley, cada grupo
parlamentario contará con quince minutos para su intervención; después de ésta
se abrirán hasta dos turnos de cuatro oradores en pro y cuatro en contra, los
que dispondrán de diez minutos cada uno. La participación de los grupos
parlamentarios se realizará en orden creciente en razón del número de diputados
que lo conforman.
Agotada
la discusión en lo general y consultado el Pleno sobre artículos reservados
para discusión en lo particular, en un solo acto se votará el dictamen en lo
general y los artículos no reservados.
Si
el dictamen fuere rechazado al término de la discusión en lo general, en la
sesión siguiente se pondrá a discusión el voto particular. Si fuesen más de uno
los votos se discutirá el del grupo parlamentario de mayor número de diputados
y si éste se rechaza también, se procederá a discutir en la siguiente sesión el
del Grupo Parlamentario que siga en importancia numérica, y así sucesivamente
hasta agotarlos todos.
La
discusión en lo particular será de la siguiente manera: se discutirá cada
artículo reservado; cuando el proyecto conste de más de treinta artículos se
consultará al Pleno si procede su discusión por capítulos. Una vez que se haya
llegado a un acuerdo al respecto se procederá a abrir un turno de hasta cuatro
oradores en contra y cuatro en pro, por cada artículo o grupo de éstos; de tal
manera que cada orador dispondrá de cinco minutos si se discute por artículos y
de diez minutos cuando se discuta por grupo de artículos.
Si
un artículo o grupo de artículos fuese rechazado por la cámara, esa parte del
dictamen regresará a comisión para que ésta lo reelabore, tomando en
consideración todo lo dicho durante la discusión, y lo presente nuevamente en
sesión posterior. Entretanto, el resto del proyecto de ley aprobado quedará a
disposición de la Presidencia de la Mesa Directiva y no podrá turnarse a la
colegisladora hasta que no se presente la nueva propuesta de la comisión
dictaminadora y la cámara resuelva al respecto. Una vez concluidas las
discusiones en lo general y en lo particular, se procederá a la votación, misma
que se realiza a través del sistema electrónico de asistencia y votación.
Aprobado
un proyecto en la cámara de origen, pasará a la otra cámara colegisladora, que
de igual manera procederá a la discusión y aprobación de la iniciativa de ley.
En este momento pueden presentarse tres situaciones distintas, a saber:
1)
Que la cámara revisora la apruebe sin modificaciones; en cuyo caso se
continuará con el procedimiento legislativo iniciándose así la fase que hemos
denominado integradora de la
eficacia (artículo 72, inciso a, constitucional).
2)
Que algún proyecto de ley o decreto fuese desechado
en su totalidad por la cámara
revisora, en cuyo caso volverá a la cámara de origen con las observaciones que
aquélla le hubiese hecho. Si una vez examinado fuese aprobado por la mayoría
absoluta de los miembros presentes de la cámara de origen, pasará a la cámara
revisora, que lo desechó, la cual deberá volverlo a tomar en consideración y si
lo aprobare por la misma mayoría se pasará a la siguiente etapa del
procedimiento legislativo. Pero, en caso contrario, si la cámara revisora lo
volviera a rechazar, dicha iniciativa de ley no podrá presentarse nuevamente en
el mismo periodo de sesiones (artículo 72, inciso d, de la Constitución).
3) Si no se presentará ninguno de los dos supuestos anteriores y un
proyecto de ley o decreto fuese
desechado en parte, modificado, o adicionado por la cámara revisora; la discusión
de la cámara de origen versará únicamente sobre lo desechado o sobre las
reformas o adiciones, sin poder alterarse en manera alguna los artículos
aprobados. Si las adiciones o reformas hechas por la cámara revisora fuesen
aprobadas por la mayoría absoluta de los votos presentes en la cámara de origen
se pasará a la siguiente fase del procedimiento legislativo.
Si
por el contrario, las reformas o adiciones, elaboradas por la cámara revisora,
fuesen rechazadas por la mayoría de los votos en la cámara de origen, la
iniciativa volverá a aquélla para que considere las razones expuestas por ésta,
y si por mayoría absoluta de los votos presentes, en la cámara revisora se
desecharen en esta segunda revisión dichas adiciones o reformas, el proyecto en
lo que haya sido aprobado por ambas cámaras se someterá a la siguiente fase
(artículo 72, inciso e, constitucional).
Si
la cámara revisora insistiere, por la mayoría absoluta de los votos presentes,
en dichas adiciones o reformas, todo el proyecto no volverá a presentarse sino
hasta el siguiente periodo de sesiones, a no ser que ambas cámaras acuerden,
por mayoría absoluta de sus miembros presentes, que se expida la ley o decreto
sólo con los artículos aprobados y que se reserven los adicionados o reformados
para su examen y votación en las sesiones siguientes (artículo 72, inciso e, constitucional).
3)
Fase integradora de la eficacia.
Una vez aprobado el proyecto de ley o decreto por la Cámara de
Diputados y la de Senadores, se comunicará al Ejecutivo, firmado por los
presidentes de cada una de las cámaras. Corresponde en este momento al
Presidente de la República manifestar su acuerdo sancionando la ley y ordenando
su promulgación o expresar su disconformidad formulando objeciones al proyecto.
En
caso de que el Presidente esté de acuerdo con la totalidad del proyecto
procederá a sancionarlo y a disponer que se promulgue como ley. La sanción es
el acto de aceptación de una iniciativa de ley o decreto por parte del Poder
Ejecutivo y en tal sentido la Constitución Mexicana en su artículo 72 b) señala
que: "Se reputará aprobado todo proyecto no devuelto con observaciones a
la Cámara de su origen, dentro de diez días útiles; a no ser que, corriendo
este término, hubiere el Congreso cerrado o suspendido sus sesiones, en cuyo
caso la devolución deberá hacerse el primer día útil en que el Congreso esté
reunido".
Como
puede inferirse de lo anteriormente enunciado, este es el momento en el que el
Presidente de la República puede ejercer su derecho de veto sobre cualquier
ley. De tal manera que si el proyecto de ley es desechado en todo o en parte
por el Ejecutivo, será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de origen,
misma que deberá discutirlo nuevamente y si fuese confirmado por las dos
terceras partes del número total de votos, pasará otra vez a la Cámara revisora
y si fuese sancionada por ésta por la misma mayoría, el proyecto de ley o
decreto será devuelto al Ejecutivo para su promulgación.
La
promulgación consiste en una declaración solemne de acuerdo con una fórmula
especial mediante la cual se formaliza la incorporación de la ley de manera
definitiva al ordenamiento jurídico. Dicha fórmula, conforme al artículo 70 de
la Constitución, es la siguiente: "El Congreso de los Estados Unidos
Mexicanos decreta (texto de la ley o decreto)". La sanción y la
promulgación no se diferencian espacial y temporalmente, sino que se efectúan
en el mismo acto.
Junto
con la sanción y la promulgación, el Presidente de la República debe proceder a
la publicación de la ley. La promulgación en el derecho mexicano incluye la
obligación de publicar la ley, como medio de que se vale el poder público para
dar a conocer la nueva ley a todos los ciudadanos. La publicación de las leyes
se realiza en el Diario
Oficial de la Federación, órgano de difusión del Estado.
http://www.medigraphic.com/pdfs/aapaunam/pa-2010/pae101m.pdf
